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最高法院發布的征收拆遷典型案例(第二批)

2018/5/16 12:42:07 次瀏覽 分類:政策法規    作者:    來源:本站

一、王風俊訴北京市房山區住房和城鄉建設委員會拆遷補償安置行政裁決案

    (一)基本案情

    2010年,北京市房山區因軌道交通房山線東羊莊站項目建設需要對部分集體土地實施征收拆遷,王風俊所居住的房屋被列入拆遷范圍。該戶院宅在冊人口共7人,包括王風俊的兒媳和孫女。因第三人房山區土儲分中心與王風俊未能達成拆遷補償安置協議,第三人遂向北京市房山區住房和城鄉建設委員會(以下簡稱房山區住建委)申請裁決。201436日,房山區住建委作出被訴行政裁決,以王風俊兒媳、孫女的戶籍遷入時間均在拆遷戶口凍結統計之后、不符合此次拆遷補償和回遷安置方案中確認安置人口的規定為由,將王風俊戶的在冊人口認定為5人。王風俊不服訴至法院,請求撤銷相應的行政裁決。

    (二)裁判結果

    北京市房山區人民法院一審認為,王風俊兒媳與孫女的戶籍遷入時間均在拆遷戶口凍結統計之后,被訴的行政裁決對在冊人口為5人的認定并無不當,故判決駁回王風俊的訴訟請求。王風俊不服,提起上訴。北京市第二中級人民法院二審認為,依據《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》第八條第一款第三項有關“用地單位取得征地或者占地批準文件后,可以向區、縣國土房管局申請在用地范圍內暫停辦理入戶、分戶,但因婚姻、出生、回國、軍人退伍轉業、經批準由外省市投靠直系親屬、刑滿釋放和解除勞動教養等原因必須入戶、分戶的除外”的規定,王風俊兒媳因婚姻原因入戶,其孫女因出生原因入戶,不屬于上述條款中規定的暫停辦理入戶和分戶的范圍,不屬于因擅自辦理入戶而在拆遷時不予認定的范圍。據此,被訴的行政裁決將王風俊戶的在冊人口認定為5人,屬于認定事實不清、證據不足,二審法院判決撤銷一審判決及被訴的行政裁決,并責令房山區住建委重新作出處理。

    (三)典型意義

    在集體土地征收拆遷當中,安置人口數量之認定關乎被拆遷農戶財產權利的充分保護,準確認定乃是依法行政應有之義。實踐中,有些地方出于行政效率等方面的考慮,簡單以拆遷戶口凍結統計的時間節點來確定安置人口數量,排除因婚姻、出生、回國、軍人退伍轉業等原因必須入戶、分戶的特殊情形,使得某些特殊人群尤其是弱勢群體的合理需求得不到應有的尊重,合法權益得不到應有的保護。本案中,二審法院通過糾正錯誤的一審判決和被訴行政行為,正確貫徹征收補償的法律規則,充分保護農民合法權益的同時,也體現了國家對婚嫁女、新生兒童等特殊群體的特別關愛。

    二、孫德興訴浙江省舟山市普陀區人民政府房屋征收補償案

    (一)基本案情

    2015210日,浙江省舟山市普陀區人民政府(以下簡稱普陀區政府)作出普政房征決(20151號房屋征收決定,對包括孫德興在內的國有土地上房屋及附屬物進行征收。在完成公告房屋征收決定、選擇評估機構、送達征收評估分戶報告等法定程序之后,孫德興未在簽約期限內達成補償協議、未在規定期限內選擇征收補償方式,且因孫德興的原因,評估機構無法入戶調查,完成被征收房屋的裝飾裝修及附屬物的價值評估工作。2015519日,普陀區政府作出被訴房屋征收補償決定,并向其送達。該補償決定明確了被征收房屋補償費、搬遷費、臨時安置費等數額,決定被征收房屋的裝飾裝修及附屬物經入戶按實評估后,按規定予以補償及其他事項。孫德興不服,提起訴訟,請求撤銷被訴房屋征收補償決定。

    (二)裁判結果

    舟山市中級人民法院一審認為,本案房地產價格評估機構根據被征收房屋所有權證所載內容并結合前期調查的現場勘察結果,認定被征收房屋的性質、用途、面積、位置、建筑結構、建筑年代等,并據此作出涉案房屋的征收評估分戶報告,確定了評估價值(不包括裝修、附屬設施及未經產權登記的建筑物)。因孫德興的原因導致無法入戶調查,評估被征收房屋的裝飾裝修及附屬物的價值,故被訴房屋征收補償決定載明對于被征收房屋的裝飾裝修及附屬物經入戶按實評估后按規定予以補償。此符合《浙江省國有土地上房屋征收與補償條例》第三十三條第三款的規定,并未損害孫德興的合法權益,遂判決駁回了孫德興的訴訟請求。孫德興提起上訴,浙江省高級人民法院判決駁回上訴、維持原判。

    (三)典型意義

    評估報告只有準確反映被征收房屋的價值,被征收人才有可能獲得充分合理的補償。要做到這一點,不僅需要行政機關和評估機構依法依規實施評估,同時也離不開被征收人自身的配合與協助。如果被征收人拒絕履行配合與協助的義務導致無法評估,不利后果應由被征收人承擔。本案即屬此種情形,在孫德興拒絕評估機構入戶,導致裝飾裝修及房屋附屬物無法評估的情況下,行政機關沒有直接對上述財物確定補償數額,而是在決定中載明經入戶按實評估后按規定予以補償,人民法院判決對這一做法予以認可。此案判決不僅體現了對被拆遷人合法權益的保護,更值得注意的是,以個案方式引導被征收人積極協助當地政府的依法征拆工作,依法維護自身的合法權益。

    三、王江超等3人訴吉林省長春市九臺區住房和城鄉建設局緊急避險決定案

    (一)基本案情

    2010年,吉林省人民政府作出批復,同意對向陽村集體土地實施征收,王江超等3人所有的房屋被列入征收范圍。后王江超等3人與征收部門就房屋補償安置問題未達成一致意見,20131119日,長春市國土資源管理局作出責令交出土地決定。201547日,經當地街道辦事處報告,吉林省建筑工程質量檢測中心作出鑒定,認定涉案房屋屬于“D級危險”房屋。同年423日,長春市九臺區住房和城鄉建設局(以下簡稱九臺區住建局)對涉案房屋作出緊急避險決定。在催告、限期拆除未果的情況下,九臺區住建局于2015428日對涉案房屋實施了強制拆除行為。王江超等3人對上述緊急避險決定不服,提起行政訴訟,請求法院判決確認該緊急避險決定無效、責令被告在原地重建房屋等。

    (二)裁判結果

    長春市九臺區人民法院一審認為,本案緊急避險決定所涉的房屋建筑位于農用地專用項目的房屋征收范圍內,應按照征收補償程序進行征收。九臺區住建局作出緊急避險決定,對涉案房屋予以拆除的行為違反法定程序,屬于程序違法。一審判決撤銷被訴的緊急避險決定,但同時駁回王江超等3人要求原地重建的訴訟請求。王江超等人不服,提起上訴。長春市中級人民法院二審認為,涉案房屋應當由征收部門進行補償后,按照征收程序予以拆除。根據《城市危險房屋管理規定》相關要求,提出危房鑒定的申請主體應當是房屋所有人和使用人,而本案系當地街道辦事處申請,主體不適格;九臺區住建局將緊急避險決定直接貼于無人居住的房屋外墻,送達方式違法;該局在征收部門未予補償的情況下,對涉案房屋作出被訴的緊急避險決定,不符合正當程序,應予撤銷。但王江超等3人要求對其被拆除的房屋原地重建的主張,不符合該區域的整體規劃。二審法院遂判決駁回上訴、維持原判。

    (三)典型意義

    在行政執法活動尤其是不動產征收當中,程序違法是一種常見多發的違法形態。本案中,被告為了節省工期,對于已經啟動征地程序的房屋,錯誤地采取危房鑒定和強制拆除的做法,刻意規避補償程序,構成程序濫用,嚴重侵犯當事人合法權益。對于此種借緊急避險為由行違法強拆之實的情形,人民法院依法判決撤銷被訴行為,彰顯了行政訴訟保護公民產權的制度功能。此案的典型意義在于昭示了行政程序的價值,它不僅是規范行政權合法行使的重要方式,也是維護相對人合法權益的保障機制。在土地征收當中,行政機關只有遵循行政程序,才能做到“嚴格、規范、公正、文明”執法,才能體現以人為本,尊重群眾主體地位,才能實現和諧拆遷,才能符合新時代中國特色社會主義法治精神的要求。

    四、陸繼堯訴江蘇省泰興市人民政府濟川街道辦事處強制拆除案

    (一)基本案情

    陸繼堯在取得江蘇省泰興市泰興鎮(現濟川街道)南郊村張堡二組138平方米的集體土地使用權并領取相關權證后,除了在該地塊上出資建房外,還在房屋北側未領取權證的空地上栽種樹木,建設附著物。2015129日上午,陸繼堯后院內的樹木被人鏟除,道路、墩柱及圍欄被人破壞,拆除物被運離現場。當時有濟川街道辦事處(以下簡稱街道辦)的工作人員在場。此外,作為陸繼堯持有權證地塊上房屋的動遷主體,街道辦曾多次與其商談房屋的動遷情況,其間也涉及房屋后院的搬遷事宜。陸繼堯認為,在無任何法律文書為依據、未征得其同意的情況下,街道辦將后院拆除搬離的行為違法,故以街道辦為被告訴至法院,請求判決確認拆除后院的行為違法,并恢復原狀。

    (二)裁判結果

    泰州醫藥高新技術產業開發區人民法院一審認為,涉案附著物被拆除時,街道辦有工作人員在場,盡管其辯稱系因受托征收項目在附近,并未實際參與拆除活動,但未提交任何證據予以證明。經查,陸繼堯房屋及地上附著物位于街道辦的行政轄區內,街道辦在強拆當天日間對有主的地上附著物采取了有組織的拆除運離,且街道辦亦實際經歷了該次拆除活動。作為陸繼堯所建房屋的動遷主體,街道辦具有推進動遷工作,拆除非屬動遷范圍之涉案附著物的動因,故從常理來看,街道辦稱系單純目擊而非參與的理由難以成立。據此,在未有其他主體宣告實施拆除或承擔責任的情況下,可以推定街道辦系該次拆除行為的實施主體。一審法院遂認定街道辦為被告,確認其拆除陸繼堯房屋北側地上附著物的行為違法。一審判決后,原、被告雙方均未提起上訴。

    (三)典型意義

    不動產征收當中最容易出現的問題是,片面追求行政效率而犧牲正當程序,甚至不作書面決定就直接強拆房屋的事實行為也時有發生。強制拆除房屋以事實行為面目出現,往往會給相對人尋求救濟造成困難。按照行政訴訟法的規定,起訴人證明被訴行為系行政機關而為是起訴條件之一,但是由于行政機關在強制拆除之前并未制作、送達任何書面法律文書,相對人要想獲得行為主體的相關信息和證據往往很難。如何在起訴階段證明被告為誰,有時成為制約公民、法人或者其他組織行使訴權的主要因素,尋求救濟就會陷入僵局。如何破局?如何做到既合乎法律規定,又充分保護訴權,讓人民群眾感受到公平正義,就是人民法院必須回答的問題。本案中,人民法院注意到強拆行為系動遷的多個執法階段之一,通過對動遷全過程和有關規定的分析,得出被告街道辦具有推進動遷和強拆房屋的動因,為行為主體的推定奠定了事理和情理的基礎,為案件處理創造了情理法結合的條件。此案有兩點啟示意義:一是在行政執法不規范造成相對人舉證困難的情況下,人民法院不宜簡單以原告舉證不力為由拒之門外,在此類案件中要格外關注訴權保護。二是事實行為是否系行政機關而為,人民法院應當從基礎事實出發,結合責任政府、誠信政府等法律理念和生活邏輯作出合理判斷。

    五、吉林省永吉縣龍達物資經銷處訴吉林省永吉縣人民政府征收補償案

    (一)基本案情

    201548日,吉林省永吉縣人民政府(以下簡稱永吉縣政府)作出房屋征收決定,決定對相關的棚戶區實施改造,同日發布永政告字(20151號《房屋征收公告》并張貼于拆遷范圍內的公告欄。永吉縣龍達物資經銷處(以下簡稱經銷處)所在地段處于征收范圍。2015427日至29日,永吉縣房屋征收經辦中心作出選定評估機構的實施方案,并于430日召開選定大會,確定改造項目的評估機構。2015915日,永吉縣政府依據評估結果作出永政房征補(20153號房屋征收補償決定。經銷處認為,該征收補償決定存在認定事實不清、程序違法,評估機構的選定程序和適用依據不合法,評估價格明顯低于市場價格等諸多問題,故以永吉縣政府為被告訴至法院,請求判決撤銷上述房屋征收補償決定。

    (二)裁判結果

    吉林市中級人民法院一審認為,被訴房屋征收補償決定依據的評估報告從形式要件看,分別存在沒有評估師簽字,未附帶設備、資產明細或者說明,未標注或者釋明被征收人申請復核評估的權利等不符合法定要求的形式問題;從實體內容看,在對被征收的附屬物評估和資產、設備評估上均存在評估漏項的問題。上述評估報告明顯缺乏客觀性、公正性,不能作為被訴房屋征收補償決定的合法依據。遂判決撤銷被訴房屋征收補償決定,責令永吉縣政府60日內重新作出行政行為。永吉縣政府不服提起上訴,吉林省高級人民法院二審以與一審相同的理由判決駁回上訴、維持原判。

    (三)典型意義

    在征收拆遷案件當中,評估報告作為確定征收補償價值的核心證據,人民法院能否依法對其進行有效審查,已經在很大程度上決定著案件能否得到實質解決,被拆遷人的合法權益能否得到充分保障。本案中,人民法院對評估報告的審查是嚴格的、到位的,因而效果也是好的。在認定涉案評估報告存在遺漏評估設備、沒有評估師的簽字蓋章、未附帶資產設備的明細說明、未告知申請復核的評估權利等系列問題之后,對這些問題的性質作出評估,得出了兩個結論。一是評估報告不具備合法的證據形式,不能如實地反映被征收人的財產情況。二是據此認定評估報告缺乏客觀公正性、不具備合法效力。在上述論理基礎上撤銷了被訴房屋征收補償決定并判令行政機關限期重作。本案對評估報告所進行的適度審查,可以作為此類案件的一種標桿。

    六、焦吉順訴河南省新鄉市衛濱區人民政府行政征收管理案

    (一)基本案情

    2014627日,河南省新鄉市衛濱區人民政府(以下簡稱衛濱區政府)作出衛政(201441號《關于調整京廣鐵路與中同街交匯處西北區域征收范圍的決定》(以下簡稱《調整征收范圍決定》),將房屋征收范圍調整為京廣鐵路以西、衛河以南、中同大街以北(不包含中同大街166號住宅房)、立新巷以東。焦吉順系中同大街166號住宅房的所有權人。焦吉順認為衛濱區政府作出《調整征收范圍決定》不應將其所有的房屋排除在外,且《調整征收范圍決定》作出后未及時公告,對原房屋征收范圍不產生調整的效力,請求人民法院判決撤銷《調整征收范圍決定》。

    (二)裁判結果

    新鄉市中級人民法院一審認為,衛濱區政府作出的《調整征收范圍決定》不涉及焦吉順所有的房屋,對其財產權益不產生實際影響,焦吉順與被訴行政行為之間沒有利害關系,遂裁定駁回了焦吉順的起訴。焦吉順提起上訴,河南省高級人民法院二審駁回上訴、維持原裁定。

    (三)典型意義

    在行政訴訟中,公民權利意識特別是訴訟意識持續高漲是社會和法治進步的體現。但是公民、法人或者其他組織提起行政訴訟應當具有訴的利益及訴的必要性,即與被訴行政行為之間存在“利害關系”。人民法院要依法審查被訴行政行為是否對當事人權利義務造成影響?是否會導致當事人權利義務發生增減得失?既不能對于當事人合法權利的影響視而不見,損害當事人的合法訴權;也不得虛化、弱化利害關系的起訴條件,受理不符合行政訴訟法規定的受案范圍條件的案件,造成當事人不必要的訴累。本案中,被告衛濱區政府決定不再征收焦吉順所有的房屋,作出了《調整征收范圍決定》。由于《調整征收范圍決定》對焦吉順的財產權益不產生實際影響,其提起本案之訴不具有值得保護的實際權益。人民法院依法審查后,裁定駁回起訴,有利于引導當事人合理表達訴求,保護和規范當事人依法行使訴權。

    七、王艷影訴遼寧省沈陽市渾南現代商貿區管理委員會履行補償職責案

    (一)基本案情

    2011125日,王艷影與遼寧省沈陽市東陵區(渾南新區)第二房屋征收管理辦公室(以下簡稱房屋征收辦)簽訂國有土地上房屋征收與補償安置協議,選擇實物安置的方式進行拆遷補償,并約定房屋征收辦于2014315日前交付安置房屋,由王艷影自行解決過渡用房,臨時安置補助費每月996.3元。然而,房屋征收辦一直未履行交付安置房屋的約定義務。201655日,王艷影與房屋征收辦重新簽訂相關協議,選擇貨幣方式進行拆遷補償。其實際收到補償款316829元,并按每月996.3元的標準領取了至20165月的臨時安置補助費。其后因政府發文調整征收職責,相關職責下發到各個功能區管理委員會負責。王艷影認為按照《沈陽市國有土地上房屋征收與補償辦法》第三十六條有關超期未回遷的雙倍支付臨時安置補助費的規定,沈陽市渾南現代商貿區管理委員會(以下簡稱渾南商貿區管委會)未履行足額支付其超期未回遷安置補助費的職責,遂以該管委會為被告訴至法院,請求判決被告支付其自201411日起至20165月止的超期未回遷安置補助費47822.4元(以每月1992.6元為標準)。

    (二)裁判結果

    沈陽市大東區人民法院一審認為,王艷影以實物安置方式簽訂的回遷安置協議已變更為以貨幣補償方式進行拆遷補償。合同變更后,以實物安置方式為標的的回遷安置協議已終止,遂判決駁回王艷影的訴訟請求。王艷影不服,提起上訴。沈陽市中級人民法院二審認為,本案焦點問題在于渾南商貿區管委會是否應當雙倍支付臨時安置補助費。由于20165月王艷影與房屋征收辦重新簽訂貨幣補償協議時,雙方關于是否雙倍給付過渡期安置費問題正在民事訴訟過程中,未就該問題進行約定。根據《沈陽市國有土地上房屋征收與補償辦法》(20152月實施)第三十六條第三項有關“超期未回遷的,按照雙倍支付臨時安置補助費。選擇貨幣補償的,一次性支付4個月臨時安置補助費”的規定,渾南商貿區管委會應當雙倍支付王艷影20152月至20165月期間的臨時安置補助費。慮及王艷影已經按照一倍標準領取了臨時安置補助費,二審法院遂撤銷一審判決,判令渾南商貿區管委會以每月996.3元為標準,支付王艷影20152月至20165月期間的另一倍的臨時安置補助費15940.8元。

    (三)典型意義

    在依法治國的進程中,以更加柔和、富有彈性的行政協議方式代替以命令強制為特征的高權行為,是行政管理的一個發展趨勢。如何通過行政協議的方式在約束行政權的隨意性與維護行政權的機動性之間建立平衡,如何將行政協議置于依法行政理念支配之下是加強法治政府建設面臨的重要課題之一。本案即為人民法院通過司法審查確保行政機關對行政協議權的行使符合法律要求,切實保障被征收人合法權益的典型案例。本案中,當事人通過合意,即簽訂國有土地上房屋征收與補償安置協議的形式確定了各自行政法上具體的權利義務。行政協議約定的內容可能包羅萬象,但依然會出現遺漏約定事項的情形。對于兩個行政協議均未約定的“雙倍支付”臨時安置補助費的內容,二審法院依據20152月實施的《沈陽市國有土地上房屋征收與補償辦法》有關“超期未回遷的,按照雙倍支付臨時安置補助費”之規定,結合行政機關未能履行2011年協議承諾的交房義務以及2016年已協議改變補償方式等事實,判令行政機關按照上述規定追加補償原告20152月至20165月期間一倍的臨時安置補助費。此案判決明確了人民法院可適用地方政府規章等規定對行政協議未約定事項依法“填漏補缺”的裁判規則,督促行政機關在房屋征收補償工作中及時準確地適用各種惠及民生的新政策、新規定,對如何處理行政協議約定與既有法律規定之間的關系具有重要的指導意義。

  八、谷玉梁、孟巧林訴江蘇省鹽城市亭湖區人民政府房屋征收補償決定案

    (一)基本案情

    201543日,江蘇省鹽城市亭湖區人民政府(以下簡稱亭湖區政府)作出涉案青年路北側地塊建設項目房屋征收決定并予公告,同時公布了征收補償實施方案,確定亭湖區住房和城鄉建設局(以下簡稱亭湖區住建局)為房屋征收部門。谷玉梁、孟巧林兩人的房屋位于征收范圍內。其后,亭湖區住建局公示了4家評估機構,并按法定方式予以確定。2015421日,該局公示了分戶初步評估結果,并告知被征收人10日內可申請復估。后給兩人留置送達了《房屋分戶估價報告單》《裝飾裝潢評估明細表》《附屬物評估明細表》,兩人未書面申請復估。2016726日,該局向兩人發出告知書,要求其選擇補償方式,逾期將提請亭湖區政府作出征收補償決定。兩人未在告知書指定期限內選擇,也未提交書面意見。20161010日,亭湖區政府作出征收補償決定書,經公證后向兩人送達,且在征收范圍內公示。兩人不服,以亭湖區政府為被告提起行政訴訟,請求撤銷上述征收補償決定書。

    (二)裁判結果

    鹽城市中級人民法院一審認為,亭湖區政府具有作出征收補償決定的法定職權。在征收補償過程中,亭湖區住建局在被征收人未協商選定評估機構的情況下,在公證機構的公證下于2015415日通過抽簽方式依法確定仁禾估價公司為評估機構。亭湖區政府根據谷玉梁、孟巧林的戶籍證明、房屋登記信息表等權屬證明材料,確定被征收房屋權屬、性質、用途及面積等,并將調查結果予以公示。涉案評估報告送達給谷玉梁、孟巧林后,其未在法定期限內提出異議。亭湖區政府依據分戶評估報告等材料,確定涉案房屋、裝飾裝潢、附屬物的價值,并據此確定補償金額,并無不當。征收部門其后書面告知兩人有權選擇補償方式。在兩人未在規定期限內選擇的情形下,亭湖區政府為充分保障其居住權,根據亭湖區住建局的報請,按照征收補償方案作出房屋征收補償決定,確定產權調換的補償方式進行安置,依法向其送達。被訴決定認定事實清楚,適用法律、法規正確,程序合法,故判決駁回原告訴訟請求。一審宣判后,雙方均未上訴。

    (三)典型意義

    “正義不僅要實現,而且要以看得見的方式實現”。科學合理的程序可以保障人民群眾的知情權、參與權、陳述權和申辯權,促進實體公正。程序正當性在推進法治政府建設過程中具有獨立的實踐意義和理論價值,此既是黨的十九大對加強權力監督與運行機制的基本要求,也是法治發展到一定階段推進依法行政、建設法治政府的客觀需要。《國有土地上房屋征收補償條例》確立了征收補償應當遵循決策民主、程序正當、結果公開原則,并對評估機構選擇、評估過程運行、評估結果送達以及申請復估、申請鑒定等關鍵程序作了具有可操作性的明確規定。在房屋征收補償過程中,行政機關不僅要做到實體合法,也必須做到程序正當。本案中,人民法院結合被訴征收補償決定的形成過程,著重從評估機構的選定、評估事項的確定、評估報告的送達、評估異議以及補償方式的選擇等多個程序角度,分析了亭湖區政府征收全過程的程序正當性,進而肯定了安置補償方式與結果的合法性。既強調被征收人享有的應受法律保障的程序與實體權利,也支持了本案行政機關采取的一系列正確做法,有力地發揮了司法監督作用,對于確立相關領域的審查范圍和審查標準,維護公共利益具有示范意義。

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